pojęcie administracji przewidującej

W doktrynie nauk administracyjnych spotkać możemy się z wieloma przymiotnikami, określającymi administrację, takimi jak "dobra administracja" [1] czy "administracja świadcząca" [2]. Jednym z elementów niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania administracji jest jej umiejętność dostosowywania się do zmieniającej się rzeczywistości, a nawet przygotowywania się do reagowania na zdarzenia, które jeszcze nie miały miejsca. Pojęcie "administracji przewidującej" nie występuje jeszcze szeroko w doktrynie, jednakże elementy przewidywania w prawidłowym administrowaniu podkreślane są w doktrynie filozoficznej [3], ekonomicznej [4] i administracyjnej [5] szeroko.

W znaczeniu potocznym, przewidywanie [6] łączy się z przyjmowaniem dużego prawdopodobieństwa określonych zdarzeń. Przewidując zmianę pogody, obywatel zabiera do pracy parasol, natomiast przewidując konieczność spożywania alkoholu nie jedzie na spotkanie towarzyskie własnym autem. Przewidywanie może dotyczyć zarówno wielkich i długotrwałych spraw ekonomicznych, politycznych czy społecznych, jak i codziennych czynności domowych. W kontekście funkcjonowania administracji, zauważymy tak przewidywanie związane z procesami długofalowymi, jak i mającymi bardzo ograniczony zasięg czasowy. Podobnie konieczne dla administracji jest przewidywanie spraw związanymi z funkcjonowaniem całego resortu, kraju czy nawet świata, jak i zagadnień mających charakter lokalny, wpływających na reakcje funkcjonowanie wybranej jednostki organizacyjnej czy nawet jednego przedmiotu [7].

Administracja dostosowuje się do swoich czasów, ale dostosowanie to może następować w różnym stopniu i w różny sposób. Zgodnie z zasadą "Rządy się zmieniają, administracja pozostaje", stabilność kadr administracji ma przeciwdziałać nadmiernej zmienności i dostosowywaniu się do zmian ulotnych lub zanadto rewolucyjnych. Jednakże również administracja jest w stanie wpływać na swoje otoczenie, inicjować zachowania społeczne a nawet podtrzymywać - mimo kryzysów politycznych - funkcjonowanie państwa. Przewidywanie zmian nie powinno automatycznie oznaczać bezkrytycznego ich przyjmowania i bezrefleksyjnego zmieniania rozwiązań starych na nowe. Z drugiej strony nadmierny konserwatyzm administracji i niezauważanie zachodzących zmian przeszkadza w tworzeniu rozwiązań nowoczesnych i w skutecznym konkurowaniu państwa na arenie międzynarodowej.

Przewidywanie odbywać się może np. w oparciu o powtarzalność zdarzeń, o cykle i prawidłowości. Cykl dobowy, tygodniowy, miesięczny, roczny czy cykl pór roku mają wielki wpływ na działania administracji i całego społeczeństwa [8]. Pracownicy administracji są w stanie przewidzieć z większym lub mniejszym prawdopodobieństwem rozkład dni wolnych od pracy czy okresy, kiedy sprawy z danej dziedziny występują w większym natężeniu. Cykle wpływające na powiększanie się stopnia przewidywalności zdarzeń wynikają nie tylko z geografii czy biologii, ale także z celowych działań człowieka, takich jak planowanie czy prawodawstwo [9].

Powtarzalność zdarzeń, uogólniana i opisywana przy pomocy teorii naukowych, również wpływa na poszerzenie zakresu przewidywanych przez administrację zagadnień. Od znajomości zasad fizyki, przez wiedzę psychologiczną i socjologiczną, aż po informacje z wybranych szczegółowe dyscyplin naukowych, nauka może być pomocna w tworzeniu administracji skutecznie i bezbłędnie przewidującej procesy i zdarzenia.

Zagadnienie planowania jest jednym z pojęć bardzo ściśle związanych z pojęciem administracji przewidującej. Planowanie z jednej strony musi uwzględniać przewidywane procesy i możliwości, a z drugiej strony ma wpływ na przyszłościowe kształtowanie administrowanej rzeczywistości [10]. Kształtując swoją politykę, administracja korzysta z instrumentów takich jak planowanie przestrzenne czy finansowe. Każdy z tych planów może wpływać na przyszłe wydarzenia. Tworzenie optymalnych i realnych planów zagospodarowania przestrzennego jak i budżetów jest wielką sztuką i wymaga zarówno myślenia praktycznego, jak i wielkiej wiedzy specjalistycznej [11].

Statystyka często podpowiada, jakie optymalne ilości środków, działań czy informacji muszą być przygotowane przez administrację do stawienia czoła konkretnemu zagadnieniu. Dane statystyczne zwykle nie pokazują rozwiązania konkretnego przypadku, jednakże są w stanie pokazać braki lub wzorce zachowań dotyczące określonej grupy spraw.

Dzięki prawidłowemu przepływowi informacji przewidywanie prowadzone przez administrację jest w stanie osiągać niezwykłą precyzję. Dokładne dane dotyczące osób, towarów czy czasu mogą pozwolić ściśle przewidzieć np. odpowiednie ilości usług czy optymalne sposoby zachowania administracji w przyszłych sytuacjach.

Przewidywalność zdarzeń ograniczona jest różnymi czynnikami, takimi jak ograniczona inteligencja człowieka czy moc obliczeniowa maszyn, niedostępność informacji czy korzystanie z błędnych teorii naukowych. Zarówno koncepcja deterministyczna, jak i doktryna wolnej woli dopuszczają istnienie trudności przewidzenia wszystkich zdarzeń. Doktryna deterministyczna uzasadnia je brakami wiedzy człowieka, natomiast koncepcja wolnej woli wskazuje na przyczyny zawarte w samych przewidywanych zdarzeniach.

Niejednokrotnie przewidywanie zjawisk losowych oraz funkcjonowanie w warunkach niepewnych wiąże się np. ze stosowaniem technik wróżbiarskich czy korzystaniem z przeczuć i stereotypów. Mimo pewnych zalet niektórych z takich metod, dla administracji publicznej odpowiednią postawą jest racjonalizm, korzystanie z metod ścisłych i klarownych. Często właśnie nieumiejętności członków systemu, korupcyjność i uznaniowość powodują zmniejszanie się przewidywalności zachowań podmiotów administrowanych. Zjawiska patologiczne tylko wyjątkowo zwiększają przewidywalność [12], a zwykle powodują spadek zaufania pomiędzy obywatelem i administracją oraz w ramach samego aparatu administracyjnego.

Bardzo ciekawym zagadnieniem, związanym z pojęciem administracji przewidującej, jest przewidywanie zjawisk uważanych za nieprzewidywalne, takich jak trzęsienia ziemi, pogoda [13] czy nastroje ludności. Zwykle nieprzewidywalność takich zjawisk tłumaczy się nie ich specyfiką, a tylko brakiem umiejętności analizy dostępnych informacji [14]. Poza tym procesy związane z ludźmi od dawna cynicznie opisywane są jako ściśle przewidywalne, a nawet możliwe do wywołania [15].

Kształcenie kadr związane jest z pojęciem administracji przewidującej na dwa sposoby. Po pierwsze, potrzeba wykształcenia odpowiednich kadr administracji wynika z przewidywania przyszłego kształtu aparatu administracyjnego czy uznawanych za pożądane umiejętności przyszłych urzędników. Po drugie, w trakcie kształcenia kadr administracji wskazane jest uwzględnianie zagadnień związanych z przewidywaniem, czy też np. działaniem w warunkach niepewności planistycznej.

Niepewność w przewidywaniu może skutkować w ryzykowaniu, lub w planowaniu wariantów rozwoju sytuacji. Wiele działań obciążonych jest pewnym ryzykiem, jednakże przez zdobywanie istotnych informacji i rozumienie sytuacji osoba przewidująca jest w stanie to ryzyko minimalizować. Planowanie wielu wariantowych scenariuszy rozwoju sytuacji znane jest zarówno w wojskowości [16], jak i np. w biznesie. Podczas przeprowadzania dużych projektów czy reform administracja również powinna brać pod uwagę możliwość korekt planów lub możliwości wyboru różnych zachowań, w zależności od okoliczności [17].

Podczas reformowania administracji z pewnością często mamy do czynienia z podstawowymi zagadnieniami związanymi z funkcjonowaniem administracji przewidującej, takimi jak planowanie sposobu wprowadzenia reformy czy też przewidywanie reakcji społecznych na reformę. Również brane pod uwagę powinny być oceny korzyści i wad, wynikające ze zmian. Wielokrotnie właśnie podczas przeprowadzania reform okazuje się, jak wiele ważnych czynników nie jest przez administrację przewidywanych i branych pod uwagę.

Jeszcze innym zagadnieniem są niezgodności stanu przewidywanego z przyszłą rzeczywistością, wynikające z awarii, wypadków czy wydarzeń losowych. Często takie informacje, przykuwające uwagę mediów, powodują konieczności zmian w planowaniu lub zmiany przewidywań. Administracja powinna brać pod uwagę nie tylko prawidłowe sposoby funkcjonowania ludzi czy urządzeń technicznych, ale także przewidywać możliwości wystąpienia różnych utrudnień i nietypowych sytuacji [18]. Poza tym elementem przewidywania jest dbanie o utrzymywanie poszczególnych urządzeń w dobrym stanie oraz istnienie sprawnego sposobu naprawiania awarii. Analogicznie, czynnikami wpływającymi na sprawne i wydajne pracowanie osób jest nie tylko ich edukacja, ale także przeciwdziałanie zmęczeniu, ich kondycja, czy organizacja pracy.

Przewidywanie jest elementem polityki prawa [19], w tym polityki prawa administracyjnego. Prawodawstwo powinno kierować się między innymi znajomością zdarzeń, które trzeba uregulować, jak i przewidywanym przyszłym kształtem rzeczywistości społecznej czy materialnej. Poza tym mądry prawodawca bierze pod uwagę przyszłe zdarzenia, wywoływane przez różne posunięcia legislacyjne. Niejednokrotnie prawodawca celowo wprowadza określone rozwiązania, w celu wywołania określonych skutków, jednakże zdarza się wiele przypadków braku przewidywania rezultatów przyjmowanych przepisów. Wskazane jest m.in. odpowiednie korzystanie z udanych doświadczeń państw wprowadzających podobne rozwiązania, konieczna jest również baczna obserwacja powstających rezultatów przyjętych rozwiązań. Wiedza z zakresu polityki prawa jest w tym przypadku bardzo przydatna, a równie ważne jest doświadczenie jak i znajomość reguł ekonomii, socjologii czy psychologii.

Jedną z nauk, ściśle związanych z przewidywaniem przyszłości, jest futurologia [20]. Jej ustalenia mogą być brane pod uwagę podczas opisywania zjawisk ze względu na szerokość horyzontów i śmiałość hipotez, stawianych przez tę naukę, a elementy futurologiczne obecne są w rozważaniach wielu nauk, dotyczących zagadnień demograficznych, gospodarczych czy politycznych. Specyficzną nauką, również związaną w pewnym stopniu z przewidywaniem zdarzeń przyszłych, jest historia. Opisując zjawiska przeszłe, badacz wpływa na wyobrażenie o procesach kierujących zdarzeniami teraźniejszymi i podobnymi przyszłymi procesami. Elementy przewidywania obecne są również w wielu innych naukach, a doświadczenia wielu z nich mogą być wykorzystywane przez nauki administracyjne i przez samą administrację.

Czasem administracja ogranicza się wyłącznie do reagowania na zaistniałe sytuacje, jednakże zdarza się wyprzedzanie przewidywanych zjawisk i odpowiednie przygotowanie zarówno administracji jak i ludności. Przewidywanie łączy się z myśleniem przyszłościowym, z dalekowzrocznością, z działaniem przezornym i ambitnym. Z drugiej strony należy pamiętać o zastanej rzeczywistości, o szacunku do tradycji jak i potrzebie zapewnienia funkcjonowania państwa w czasie poprzedzającym zakończenie wprowadzanych zmian. Przewidywanie powinno dotyczyć zarówno zagadnień długofalowych, jak i krótkoterminowych, poza tym konieczne jest branie pod uwagę przewidywań dotyczących samego aparatu administracji, takich jak prawidłowość upodabniania się urzędników administracji do ich poprzedników czy do zjawiska nasilania się arogancji osób sprawujących władzę i odrzucania przez nie słów krytyki.

Podczas pełnienia obowiązków, administracja powinna nie tylko korzystać ze zwyczajowo przyjętych sposobów postępowania czy z rozwiązań standardowych. Aby radzić sobie pośród konkurujących państw świata, administracja publiczna musi umieć stosować odpowiednie techniki negocjacyjne, umieć konstruować plany i strategie czy też korzystać z różnych form współpracy. Przewidywanie zachowań partnerów administracji wymaga znajomości nauk psychologicznych [21], intuicji, doświadczenia, odpowiedniej osobowości czy też rozumienia takich zagadnień, jak teoria gier, teoria walki czy planowanie strategiczne.

Przewidywanie nie gwarantuje przygotowania do przyszłych zdarzeń, jednakże zwykle takie przygotowanie ułatwia. Gotowość administracji do działań w przyszłości związana jest w dużym stopniu z realistyczną oceną możliwych scenariuszy rozwoju zdarzeń, ale i z wieloma innymi czynnikami. Nawet najbardziej trafne przewidywania nie zawsze są w stanie przygotować administrację do wypełniania swoich zadań. Jednakże zwykle większe jest prawdopodobieństwo przygotowania administracji do stawiania czoła wyzwaniom przyszłości, kiedy potrzebne prognozy są przygotowywane i rzetelnie analizowane odpowiednio wcześnie.

Należy zauważyć, że administracja wiąże się z posiadaniem dużej siły sprawczej, z władzą i oddziaływaniem na rzeczywistość. Administracja - przewidując określone tendencje - powinna również brać pod uwagę dalsze konsekwencje swoich zachowań. Zmiany w systemie edukacji, powodowane przewidywaniem określonych zjawisk na rynku pracy powodują nie tylko późniejszą sytuację absolwentów, ale także wpływ tychże absolwentów na rynek pracy. Istnieją różne doktryny, podpowiadające optymalne modele oddziaływania administracji na rzeczywistość, od liberalnej, gdzie administracja gwarantuje wyłącznie minimalne świadczenia i przyjmuje do wiadomości zachodzące procesy, aż po doktryny totalitarne, wskazujące na korzystność ogarnięcia przez administrację całej rzeczywistości społecznej. Wybór właściwego modelu zależy od wielu czynników, takich jak zamożność, poziom moralny i edukacyjny ludności, sytuacja polityczna, dostępne technologie [22] i zasoby naturalne czy warunki demograficzne i klimatyczne.

Pojęcie administracji przewidującej może być użyteczne m.in. dla podkreślenia wagi zagadnienia umiejętności dostosowywania się administracji do potrzeb przyszłości. Administracja przewidująca to nie tylko przezorność poszczególnych urzędników, ale także cała filozofia, związana z dalekosiężną oceną sytuacji, sposobem przeprowadzania reform, reagowania na zmiany, odpowiednią interpretacją zdarzeń, a także umiejętnością właściwego kształtowania rzeczywistości.


[1]Z. Niewiadomski: Czy prawo do dobrej administracji jest pojęciem normatywnym?, [w:] Z. Niewiadomski, Z. Cieślak (red.): Prawo do dobrej administracji, Warszawa 2003, str. 15.
[2] J. Posłuszny: Ewolucja administracji świadczącej - studium administracyjnoprawne (na przykładzie szkolnictwa wyższego), Rzeszów-Przemyśl 2004, str. 17.
[3] Arystoteles: Polityka, Warszawa 2002, str. 263.
[4] K. Marx: Proces tworzenia kapitału, Warszawa 1970, str. 735.
[5] H. Fayol: Administracja przemysłowa i ogólna, Poznań 1947, str. 37.
[6] Przewidywanie (łac. pre - przed, video - widzieć; niem. Voraussicht; ang. expectation; fr. prevision) oznacza wyobrażanie sobie zdarzeń zanim nastąpią. Pojęcie to posiada wiele wyrazów bliskoznacznych, jak np.: prognozowanie, oczekiwanie, antycypowanie, przeczuwanie czy planowanie.
[7] W. Gasparski: Projektowanie - koncepcyjne przygotowanie działań, Warszawa 1978, str. 125.
[8] P. Szreniawski: Czas w administracji, [w:] J. Łukasiewicz (red.): Jakość administracji publicznej, Rzeszów 2004, str. 451.
[9] J. Mazur: Planowanie tworzenia prawa w państwie socjalistycznym, Warszawa 1986, str. 32.
[10] M. Jełowicki: Nauka administracji - zagadnienia wybrane Warszawa 1987, str. 193.
[11] J. Filas, M. Piszczek, I. Stopnicka: Budżet zadaniowy - narzędzia i procedury, Kraków 1999, str. 23.
[12] Np. osoba uzależniona od narkotyków prawdopodobnie będzie starać się sięgnąć po kolejną dawkę.
[13] W. Burroughs: Pogoda czy fatum - wpływ zmian klimatycznych na życie społeczeństw, Warszawa, 1999, str. 133.
[14] P. Szreniawski: Przypadkowość w administracji, [w:] J. Łukasiewicz (red.): Nauka administracji wobec wyzwań współczesnego państwa prawa, Rzeszów 2002, str. 101.
[15] Przenośnia sportu ukazuje, że wpływ na wynik zawodów mogą mieć zarówno takie czynniki, jak umiejętności i kondycja, jak szczęście i oszustwa.
[16] J. Solarz: Prognozowanie skażeń promieniotwórczych, Warszawa 2006, str. 118.
[17] A. Drobniak: Ocena projektów publicznych, Katowice 2005, str. 11.
[18] D. Osborne: Rządzić inaczej - jak duch przedsiębiorczości przenika i przekształca administrację publiczną, Poznań 1995, str. 25.
[19] P. Zakrzewski: Zagadnienie prognozy kryminologicznej, Warszawa 1964, str. 54.
[20] A. Toffler: The Strategy of Social Futurism, [w:] A. Toffler (red.): The Futurists, str. 96.
[21] J. Sokołowska: Przewidywania i wybory a przekonanie o własnej kontroli, Warszawa 1993, str. 47.
[22] W. Leszek, A. Mazurkiewicz, M. Trzos: Projektowanie eksperymentalnych systemów badawczych w budowie i eksploatacji maszyn, Radom 1999, str. 86.