konkurencja w administracji

Problematyka dobrej administracji może być badana z dwóch podstawowych punktów widzenia, z punktu widzenia państwa oraz jednostki. Dla państwa, czy też dla ogółu, administracja dobra to administracja sprawna, efektywna, wydajna i oszczędna zarazem. Dla jednostki ważnym czynnikiem oceny administracji jest jej "przyjazność". Rozróżnienie między tymi dwoma punktami widzenia nie zakłada, że interesy państwa i jednostki są sprzeczne, a tylko podkreśla subiektywność oceny administracji.

Według Ulpiana prawo publiczne dotyczy państwa rzymskiego, a prywatne - poszczególnych jednostek [1]. Nie wszystkie pojęcia wykorzystywane przy opisywaniu zagadnień regulowanych prawem prywatnym są pożyteczne czy możliwe do wykorzystania w kontekście spraw publicznych. Wiele pojęć może być przenoszonych wprost, jednakże znaczna część posłuży tylko jako przenośnia. Pojęcia rynku, klienta, rywalizacji mają zbliżone ale nie tożsame znaczenia w sferze prywatnej i publicznej, dlatego powinny być porównywane ostrożnie, przy czynieniu odpowiednich zastrzeżeń.

"Konkurencja [2] (z łac.), współzawodnictwo, współubieganie się. W życiu gospodarczym stanowi według ekonomicznej szkoły liberalnej wolna k. jedyny naturalny i racjonalny sposób regulowania podaży i popytu" [3]. Konkurencja to rywalizacja o klienta. Pojęcie klienta oznacza tutaj osobę korzystającą z usług administracji publicznej. Sprawna administracja jest jednym z czynników wpływających na jakość życia w danym państwie, jak również oddziałuje na ocenę rynku danego państwa przez inwestorów. Konkurencja odgrywa ważną rolę w rozwoju gospodarki, sprzyja interesom klientów pod warunkiem, że jest uczciwa [4].

Aby przenieść skutki mechanizmów konkurencyjnych ze sfery prywatnej do publicznej, potrzebne jest stworzenie odpowiedniej (choć ryzykownej) zachęty - najprawdopodobniej finansowej za załatwienie każdej sprawy [5] - do konkurowania o klienta. Prywatyzacja zadań publicznych nie zawsze prowadzi jednak do wzmacniania zjawiska konkurencji. Kiedy normy prawne gwarantują monopol na danym rynku, prywatne podmioty realizujące zadania publiczne [6] nie podlegają ścisłym mechanizmom rynkowym, a raczej są testowane ze znajomości świata polityki. Dzięki mechanizmom konkurencji można, zgodnie z zasadą divide et impere, wpływać na losy przedsiębiorstw (skłócając związki zawodowe) czy też krajów (przez działania polityczne, wojskowe, szpiegowskie).

Pomiędzy sferą mikroekonomiczną i makroekonomiczną, jak i pomiędzy gospodarką a administracją publiczną [7] występują zawsze liczne zależności i związki [8]. W literaturze ekonomicznej pojawia się szereg definicji pojęcia konkurencji, niejednokrotnie wyrażenie konkurencja traktowane jest również jako pojęcie pierwotne, nie wymagające definiowania [9]. Teoria ekonomii wyróżnia wiele rodzajów konkurencji. Klasyfikacje oparte są w oparciu o różne kryteria podziału. Konkurencja może dotyczyć m.in.: ceny, jakości, wyglądu, trwałości oraz warunków usług [10]. Podstawowym kryterium konkurencji w sferze prywatnej jest cena. Cena wpływa na kształtowanie się popytu i podaży. Rynki, na których cena jest jedynym kryterium konkurencji, są jednak rzadkością [11].

Pojęcie rynku powstało wraz z pojawieniem się wymiany towarowej. Początkowo rozumiany jako miejsce, w którym dochodziło do spotkania sprzedających i kupujących, przejął znaczenie określonego zbioru klientów i usługodawców [12]. Pojęcie rynku w sferze publicznej nie jest równoznaczne z pojęciem rynku w sferze prywatnej. W świecie handlu konkurencja wpływa na ułatwienie dostępu do usług. W sferze administracji publicznej dwuwładza prowadzi do chaosu i sporów kompetencyjnych.

Możliwość wyboru pomiędzy różnymi organami administracji publicznej, właściwymi do załatwienia konkretnej sprawy jest zagadnieniem kontrowersyjnym, ale - w kontekście powstawania światowej wioski - coraz bardziej realnym. Sprawy obywatela zmieniającego miejsce zamieszkania do innego województwa, powiatu czy gminy będą podlegały innym organom administracji publicznej. Zmieniając obywatelstwo emigrant wybiera zależność od innych władz państwowych i podległość prawu nowego kraju [13].

Monopol w administracji publicznej jest zjawiskiem normalnym, jednakże także często zjawiskiem tylko pozornym. Mechanizmem, który zmusza do konkurowania, jest zysk. Władze dbające o rozwój kuszą inwestorów (poczynając od zakładów publicznych [14] skończywszy na grupach państw). Inwestor decydując się na ulokowanie kapitału na danym terenie bierze pod uwagę wiele czynników, takich jak: stabilność prawa, rozwój infrastruktury czy stan środowiska. Niedostosowanie do wymogów rynku światowego powoduje przegranie konkurencji. Organizacje publiczne, inaczej niż przedsiębiorstwa, mają na celu dobra społeczne. O konkurencyjności organizacji publicznych stanowi umiejętność sprostania wymaganiom rynku, wykorzystywanie szans otoczenia. Dla organizacji takich jak szkoły, szpitale, biblioteki, muzea, zachowania konkurencyjne są nowością [15].

W wielu zjawiskach i pojęciach (takich jak np. właściwość organu, zlecanie zadań) dotyczących administracji publicznej można zaobserwować pewne elementy ujawniające istnienie konkurencji. Właściwość pozwala na określenie jaki podmiot administracji jest powołany do załatwiania spraw danego rodzaju. Najczęściej wyróżniane są: właściwość rzeczowa, miejscowa, instancyjna i funkcjonalna [16]. Spory o właściwość są typowym przejawem konkurencji w administracji publicznej. Porozumienie dotyczące wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej przez organy samorządu terytorialnego może być przykładem konkurencji [17] - organ przejmujący zadania zlecone otrzymuje środki finansowe, za co podejmuje się wykonywaniu zadań administracji rządowej [18].

Modele administracji publicznej w różnych krajach i różnych czasach mają pod wieloma względami odmienne cechy [19]. Modele administracji upodabniają się do siebie, choć nie zawsze tracą swoje cechy charakterystyczne. Często przejmowanie wzorców obcych ma źródła w podporządkowaniu politycznym, czasami niezwykłe sukcesy danego instrumentu prawnego dotyczącego administracji publicznej skłaniają prawodawcę do sięgania do sprawdzonych wzorców. Podobnie system szkolenia kadr często czerpie pomysły z modelowych rozwiązań z innych państw. Przenoszenie wzorców wprost w wielu przypadkach nie sprawdza się, jeśli nie jest czynione umiejętnie. Warunki w poszczególnych krajach różnią się od siebie, dlatego nawet najlepsze rozwiązania powinny być odpowiednio dostosowywane do kultury lokalnej. Francuska szkoła ENA stała się inspiracją m.in. dla brytyjskiej służby cywilnej, dla niemieckiej Wyższej Szkoły Nauk Administracyjnych i dla wielu innych szkół. Unia Europejska powoduje zbliżenie administracji w wielu sferach. Nie jest prawdopodobnie właściwym stosowanie wobec modeli administracji twierdzeń darwinizmu, ale z pewnością silne, sprawne typy administracji mają zwykle szanse na popularyzację bardziej niż administracje nie potrafiące dostosować się do zmian otoczenia. Modele takie jak centralizm i decentralizacja, czy prywatyzacja i upaństwowienie konkurują pomiędzy sobą, znajdując w określonych warunkach słabsze lub silniejsze argumenty [20].

Ocena konkurencyjności poszczególnych części aparatu państwowego powinna być cenioną informacją o stanie administracji publicznej. Jednym z zadań państwa jest zapewnianie podobnych standardów działania administracji na całym jego terytorium [21]. Konkurencja między organami administracji publicznej powinna prowadzić do ogólnego podnoszenia standardu usług, a nie do osiągnięcia pozycji monopolistycznej przez najsprawniejszego uczestnika gry rynkowej. Prawidłowe stosowanie awansów i zwolnień czy rotacja kadr winny być częścią polityki administracyjnej państwa. Kontrola administracji publicznej, badając działalność organu od strony gospodarności, rzetelności jak i celowości również może stawać się - poprzez porównywanie wyników kontroli - źródłem informacji o konkurencyjności organów administracji [22].

O ile polityka z natury swojej sięga często do mechanizmów konkurencji, a zdobycie "rynku politycznego" może być utożsamiane z przejęciem władzy, to administracja publiczna, korzystając z poparcia przez siły rządzące, musi ograniczać się do jednakowego traktowania każdego klienta. Przepisy prawa ustanawiające ramy działalności organów administracji publicznej nie pozwalają na zbytnie zróżnicowanie jakości usług administracji [23]. Tym większą rolę w jakości administracji publicznej odgrywa kultura osobista urzędnika.

Konkurencyjność państwa na rynku międzynarodowym mierzona może być w jego sile politycznej, twórczości artystycznej, sportowej czy przemysłowej. Na konkurencyjność państwa ma wpływ wiele czynników, takich jak: systemy zarządzania stosowane w gospodarce, stabilność prawa, stan infrastruktury, zasoby ludzkie, stopień ingerowania rządu w gospodarkę, stopień umiędzynarodowienia gospodarki czy też stan finansów państwa [24]. Administracja publiczna, jej sprawność, nowoczesność i elastyczność, mogą sprzyjać bądź przeszkadzać w rozwoju poszczególnych dziedzin działalności ludzkiej w danym państwie, wpływając na jego ogólną konkurencyjność.

Współczesny świat charakteryzuje się intensyfikacją procesów umiędzynarodawiania [25]. Nie tylko prawo, ale też praktyka administracyjna państw wstępujących do Unii Europejskiej, musi przyswoić standardy Unii. Konkurowanie poszczególnych regionów o fundusze unijne opiera się na umiejętnościach urzędników oraz sprawności władz lokalnych. Konkurencyjność regionów na poziomie krajowym i międzynarodowym zależna jest między innymi od instytucyjnego i organizacyjnego kontekstu, w jakim działają regionalni przedsiębiorcy [26]26. Sprawna i stabilna administracja powoduje zmniejszenie ryzyka inwestycyjnego. Rozwój regionów Europy Środkowo-Wschodniej stwarza duże zapotrzebowanie na inwestycje zagraniczne, państwa muszą zabiegać o inwestycje, konkurując pomiędzy sobą [27]. Inkubatory przedsiębiorczości, oceniając realność powodzenia projektowanych przedsięwzięć, biorą pod uwagę między innymi stan administracji i sprawność, z jaką sprawy przedsiębiorstwa będą załatwiane. To samo przedsięwzięcie, upadające w jednym regionie, może w drugim mieć powodzenie. Oczywiście administracja publiczna jest tylko jednym z elementów państwa, ale elementem bardzo istotnym, choć - jak powietrze - administracja nie musi być zauważana.

Konkurencja ograniczana była od dawna, korzyści z posiadania monopolu skłaniały kupców i rzemieślników skupionych w gildiach i cechach do ustalania cen, jakości i ilości sprzedawanych towarów. Jednak pomiędzy cechami a kupcami istniała konkurencja spowodowana sprzecznością interesów. Konkurencja spowodowała powstanie tzw. systemu nakładczego, dzięki któremu kupcy otrzymywali więcej towaru za niższą cenę. System nakładczy [28] polegał na produkowaniu poza miastem, gdzie nie obowiązywały przepisy cechowe [29]. Monopol administracji publicznej na działania takie jak wydawanie koncesji czy zezwoleń bywa przełamywany przez działania nielegalne grup przestępczych. Najczęstszą motywacją do przedsiębrania działalności przestępczej jest zysk materialny. Zapotrzebowanie na usługi lub towary nielegalne lub też możliwość tańszego ich pozyskania skłania do działania drogami pozaprawnymi, w ukryciu przed administracją publiczną. Sojusznikami w walce z taką konkurencją administracji publicznej są aparat państwa i przepisy prawa, a wrogami - niesprawny, skorumpowany aparat państwa i nieżyciowe przepisy prawa.

Osoba dobrze przygotowana do pełnienia funkcji urzędniczych powinna stawać się przedmiotem walki konkurencyjnej urzędów różnych regionów czy resortów. Dzięki temu, że kandydat na urzędnika nie kieruje się wyłącznie przesłankami materialnymi (funkcja urzędnika to przecież powołanie), konkurujące urzędy sięgają do argumentów takich jak odpowiedzialność zadań, możliwość spełnienia się w pracy czy też miłe otoczenie. Konkurencja pracowników, zarówno wewnątrz administracji publicznej, jak i pomiędzy administracją publiczną a sferą biznesu, odbywa się zarówno poprzez poszukiwanie najlepszych absolwentów sławnych uczelni, jak i poprzez poszukiwanie osób zaufanych i posłusznych. Gospodarka rynkowa wpływa na administrację, a osoba poszukująca pracy najprawdopodobniej rozpatrzy zarówno oferty ze sfery prywatnej, jak i publicznej.

Konkurencja nie zawsze prowadzi do innowacyjności [30] i polepszania standardu usług administracji. Zdrowa konkurencja może istnieć głównie pomiędzy stabilnymi regionami czy gminami, które nie tylko walczą o chwilowe cele, ale mają też dalekosiężne wizje [31].

Konkurencja antagonizuje ludzi, powiększa różnice między regionami i krajami mającymi różne możliwości [32]. Zwycięzcą procesu konkurencji nie zawsze jest najlepszy usługodawca, częściej jest to konkurent mający największą siłę przebicia. Błędem jest, gdy teorie sprawnego działania są adresowane tylko do działalności czysto gospodarczej, a cała sfera administracji publicznej jest jedynie domeną socjologiczno-polityczną33. Nie konkurencja, a wysoki poziom usług powinien być celem projektowania dobrej administracji. Konkurencja jest pożądana wtedy, gdy sprzyja świadczeniu społecznie przydatnych usług. Konkurencja w administracji publicznej może prowadzić do powstawania coraz lepszej administracji, a niektóre pojęcia istniejące w prawie prywatnym mogą być użyteczne w opisywaniu konkurencji w administracji publicznej.


[1] M. Żołnierczuk: Zarys prawa rzymskiego, Lublin 1995, str. 19.
[2] Konkurencja sportowa sięga czasów najdawniejszych, pojęcie czystej rywalizacji znane było i ucieleśniane w igrzyskach starożytnej Grecji; J. Filek: Między doskonałą a niedoskonałą konkurencją, czyli konkurencja w perspektywie etycznej [w:] Prakseologia nr 140/2000, str. 21.
[3] Wielka Ilustrowana Encyklopedia Powszechna Wydawnictwa Gutenberga, Kraków 1928, Tom VII, str. 51.
[4] M. Piłka: Nieuczciwa konkurencja - co to znaczy?, Rzeczpospolita z 28 sierpnia 2002.
[5] Rozwiązanie takie przyjęto np. przy tworzeniu Kas Chorych. Ocena ich działalności nie jest jednoznaczna.
[6] W II Rzeczypospolitej toczyła się dyskusja, czy Polski Monopol Zapałczany może być wykupiony przez pana Kreugera ze Szwecji.
[7] Choćby traktując administrację publiczną jako istotny element otoczenia, w którym działają przedsiębiorcy.
[8] K. Sobczak: Gospodarka rynkowa a władza publiczna, Warszawa 1997, str. 7.
[9] H. Adamkiewicz: Uwarunkowania konkurencyjności przedsiębiorstw w gospodarce rynkowej, Gdynia 1999, str. 9.
[10] H. Adamkiewicz: Uwarunkowania ... , str. 18-19.
[11] W kreskówce Disneya konkurencja została obrazowo wyjaśniona: firma chcąc sprzedać towar musiała przyciągnąć klienta niższą ceną, co widząc konkurent z drugiej strony ulicy również obniżał cenę. Zysk ze sprzedanego towaru stawał się coraz mniejszy, przez co zmuszał do oszczędniejszej, bardziej efektywnej pracy.
[12] D. Simpson: Modele strategii marketingowych i możliwość ich zastosowania w przedsiębiorstwach spedycyjnych, Gdańsk 1999, str. 53.
[13] Zmiany terytorialne - czy to w wyniku wojen, czy pokojowego jednoczenia lub podziału państw należą do interesujących zjawisk. Ujednolicanie, bądź też przejmowanie wzorców zależy od siły konkurujących modeli; Deutschland - von der Teilung zur Einheit, Berlin 1998, str. 130.
[14] W pewnej szkole rolniczej głównym celem dyrekcji było przetrwanie do emerytury - nic nie robiąc. Podczas konkursu na stanowisko dyrektora na następną kadencję dawny dyrektor oświadczył, że: "W obecnych trudnych czasach nie mam wizji na rozwój szkoły". Zwyciężył drugi kandydat, który z odwagą patrzył w przyszłość. Szkoła rozwija się dynamicznie, ilość uczniów wzrosła czterokrotnie, przez co przypłynęło więcej pieniędzy, szkoła planuje obecnie budowę krytego basenu i rozwija współpracę zagraniczną.
[15] M. Bednarczyk: Organizacje publiczne - Zarządzanie konkurencyjnością, Warszawa - Kraków 2001, str. 31.
[16] E. Ochendowski: Prawo Administracyjne - część ogólna, Toruń 1999, str. 226-227.
[17] Konkurencja pomiędzy administracją rządową a samorządową jest zagadnieniem bardziej złożonym. Może być porównana do zlecania przez firmę zadań podwykonawcom, pod uwagę brane są koszty i zyski, konkurencja odbywa się pomiędzy usługami, ich jakością i ceną, a nie wprost pomiędzy organami administracji publicznej. Oczywiście konkurencja nie jest jedynym pojęciem, jakim można opisywać porozumienia między organami.
[18] E. Ochendowski: Prawo Administracyjne - część ogólna, Toruń 1999, str. 228.
[19] H. Izdebski, M. Kulesza: Administracja publiczna - zagadnienia ogólne, str. 25, 166, 305.
[20] H. Izdebski, M. Kulesza: Administracja publiczna - zagadnienia ogólne, str. 285.
[21] P. Przybysz: Jednolitość orzecznictwa sądów administracyjnych [w:] Prawne gwarancje ochrony praw jednostki wobec działań administracji publicznej, Rzeszów 2002, str. 425.
[22] E. Ura, Ed. Ura: Prawo administracyjne, Warszawa 1999, str. 201.
[23] J. Jeżewski: Z problemów rozgraniczania polityki i administracji, [w:] Administracja publiczna w państwie prawa, Wrocław 1999, str. 124.
[24] H. Adamkiewicz: Uwarunkowania konkurencyjności przedsiębiorstw w gospodarce rynkowej, Gdynia 1999, str. 62.
[25] B. Kożuch: The main factors determining the increase of regional competitiveness, [w:] Competition and coexistence in the process of the European integration, Warszawa 2000, str. 7.
[26] D. Miller: Administrative, Institutional and Financial of Regional Influences On Regional Economic Growth and Development, [w:] Increasing regional competitiveness - Polish and British experience, Toruń 1999, str. 67.
[27] E. Bojar, Competition for Foreign Capital. Poland, Ukraine, Russia And Belarus. (Legal Regulations), [w:] Increasing regional competitiveness - Polish and British experience, Toruń 1999, str. 149.
[28] Konkurencję między cechami a kupcami można w dzisiejszej terminologii nazywać konkurencją cenową.
[29] T. Tkaczyk: Wybrane problemy konkurencji, Warszawa 2000, str. 18, 19.
[30] Zbytnia konkurencja, polegająca na kopiowaniu wzorców, może działać zniechęcająco do innowacji.
[31] A. Nowak-Far: Globalna konkurencja - Strategiczne zarządzanie innowacjami w przedsiębiorstwach wielonarodowych, Warszawa - Poznań 2000, str. 83.
[32] H. Adamkiewicz: Uwarunkowania konkurencyjności przedsiębiorstw w gospodarce rynkowej, Gdynia 1999, str. 44.
[33] W. Kieżun (powołując się na Platona): Tadeusza Pszczołowskiego teorie przekonywania, dyskusji i sprawnego działania, [w:] Prakseologia nr 140/2000, str. 152.