łączenie administracji

Problematyka łączenia administracji należy do zagadnień poruszanych przez nauki administracyjne w kontekście reform administracji. Reformy administracji wynikać mogą ze zmian otaczającego aparat administracyjny świata, mogą również mieć początek w odkryciach i trendach w samej administracji. Administracja jest ściśle związana z rzeczywistością polityczną, i mimo prawidłowości "rządy się zmieniają, administracja pozostaje", administracja jest zmienna i musi dostosowywać się do procesów politycznych, społecznych, gospodarczych, przyrodniczych i wielu innych wpływających na życie człowieka.

Przez łączenie administracji rozumiemy tutaj bardzo szeroko wszelkie procesy i zjawiska wiążące organy, gałęzie czy komórki administracji jak również całe aparaty państw pomiędzy sobą. Powiązania takie mogą być zarówno bardzo powierzchowne, jak i ściślejsze, w krańcowym przypadku prowadzące do całkowitego zjednoczenia. Łączenie działań administracji przez kooperację, koordynację, współdecydowanie, zespolenie czy wiele innych sposobów i procedur również można uznać za przykłady łączenia administracji. Jednak nie jest to łączenie organów w jeden organ lecz powiązanie pracujących komórek administracyjnych przez wspólne osiąganie celów. Istnieją oczywiście dużo bardziej luźne sposoby łączące poszczególne części aparatu administracji, jak choćby praca w tym samym budynku czy też poddanie takim samym oddziaływaniom atmosferycznym, jednak za łączenie administracji w ścisłym znaczeniu przyjmijmy procesy dotyczące najbardziej istotnych elementów administracji. Administrację łączyć mogą też służba wspólnej sprawie czy też kształcenie kadr w jednej szkole, i te zjawiska uznamy za łączenie administracji w znaczeniu szerokim. Łączenie administracji może przebiegać pomiędzy wieloma ośrodkami i aparatami administracji, dodatkowo może dotyczyć zarówno aparatów różnej wielkości jak i sobie podobnych.

Istnieje kilka podstawowych modeli łączenia administracji. Przyjmijmy, że w naszym przykładzie istnieją dwa odrębne aparaty administracji, a po zjednoczeniu zostaje jeden. Proces taki odbywać się może na kilka sposobów, z czego najczęstsze to: integracja (dwa równorzędne w nowym); dominacja (z dwu zostaje jeden, przejmuje funkcje drugiego); oraz przenikanie (w każdym zachodzą zmiany powodujące zanikanie różnic).

Integracja posługiwać się może wieloma schematami, takimi jak konfederacja, federacja, czy unia. Integracja powinna przebiegać równolegle na wszystkich poziomach takich jak poziom prawny, poziom kadr czy poziom obywatelski. Dominacja może występować wtedy kiedy jeden z łączonych elementów wyraźnie przeważa nad drugim pod względem sprawności, wydajności. Należy uważać, aby cele stojące przed dominacją unikały skrajności. Przenikanie może być obserwowane dzięki łatwości przemieszczania się kadr, pomysłów i rozwiązań. Przenikanie istnieć może zarówno w przypadku idei szlachetnych, jak i niszczących.

Poza modelami łączenia administracji takimi jak integracja, dominacja czy przenikanie wyróżnić możemy również różne sposoby rozwiązań strukturalnych łączenia administracji. Budowa dodatkowego aparatu ponad oboma łączonymi elementami, koordynacja, pozostawienie aparatu niezmienionym ale wprowadzenie zmian przepływu informacji i poleceń czy też harmonizacja przepisów jak i podobne zachowanie się obu łączonych aparatów administracyjnych w podobnych sytuacjach mogą być różnymi sposobami rozwiązań strukturalnych. Rozwiązania te mogą również występować łącznie.

Łączenie administracji występuje na różnych płaszczyznach. Przede wszystkim wyróżnić można łączenie administracji różnych dziedzin i różnych terytoriów. Często obserwujemy przemieszczanie działów administracji pomiędzy resortami. Łączenie bardzo różnych, oddalonych tematycznie działów jest ryzykowne, ale może w szczególnych przypadkach zmusić administrację do zauważania wielu aspektów danego zagadnienia. Łączenie podobnych działów jest łatwiejsze jeśli chodzi o przekazywanie i zrozumienie informacji, jednak trudniejsze ze względu na konieczne zmiany stopni i tytułów pracujących urzędników.

Zagadnienia podziału władzy są ściśle związane z problematyką łączenia administracji. W przypadku trójpodziału i wzajemnego kontrolowania się władzy administracja sądownictwa, administracja aparatu wykonawczego i ustawodawczego muszą być odpowiednio oddzielone, z drugiej strony muszą współpracować ze sobą w ramach aparatu państwowego. Dzięki unikaniu ich połączenia ustrojodawca próbuje unikać absolutyzmu jak i niesprawności władzy. Już od czasów rzymskich wiadomo, że w czasie kryzysu potrzebne jest jednoczenie władzy, jednak nie należy tego nadużywać. Istnienie odpowiedzialności rozproszonej sprawdza się w przypadku wysokiej kultury poszczególnych osób. Łączenie administracji w znaczeniu ich współdziałania i współpracy pożądane jest szczególnie w czasach klęsk żywiołowych, zagrożeń i niebezpieczeństw, natomiast większa autonomia i swoboda nadają się dla czasów spokojnych i bogatych. Administracja zjednoczona ze społeczeństwem to marzenie wielu socjalistów i twórców idei państwa prawnego. Patriotyzm przejawiający się w codziennej służbie państwu, współdziałaniu obywateli i wykonywaniu swoich szlachetnych obowiązków sumiennie i wytrwale sprzyjają budowaniu administracji bliskiej społeczeństwu.

Jednym ze sposobów łączenia administracji jest łączenie stanowisk przez jedną osobę. Zasada incompatibilitas jest w ostatnich czasach stałym elementem porządku prawnego. Unie personalne występowały najczęściej i najsilniej w czasach łączenia administracji i własności publicznej i prywatnej. Łączenie administracji publicznej z prywatną jest zagadnieniem dosyć kontrowersyjnym. Prywatyzacja zadań i nacjonalizacja mogą być przeprowadzane w sposób uczciwy i kompetentny, wyniki tych procesów również mogą sprawdzać się w praktyce. Jednak zarówno szeroko rozumiane bezpieczeństwo państwa jak i obywateli muszą w tych przypadkach pozostawać niezagrożone. Łączenie administracji prywatnej i publicznej ma długą tradycję, chlubną i mniej chlubną.

"Zasada jednego okienka" polega na łączeniu wszystkich właściwości organów administracyjnych. Obywatel może dzięki wykorzystaniu zasady jednego okienka załatwić dowolną sprawę mając kontakt wyłącznie z jednym urzędem, który nie odsyła petenta dlatego że potrzebne jest zaświadczenie czy też wypis, lecz sam zdobywa odpowiednie dokumenty od innych urzędów. Urzędnicy zwykle mają większe od innych obywateli pojęcie o procedurach i przepisach dotyczących administracji, oni więc powinni korzystać z tej wiedzy pomagając wszystkim zainteresowanym. Zasada jednego okienka jest przykładem łączenia właściwości poszczególnych składników aparatu administracyjnego.

Łączenie brzmień i instrumentów podlega zasadom tworzonym przez nauki harmonii, instrumentacji i orkiestracji. Dwa główne sposoby łączenia linii melodycznych: polifonia i homofonia przypominają kooperację i kierowanie w administracji. Łączenie technik plastycznych, takich jak collage czy multimedia ściślej są związane z kontaktami administracji z obywatelem. Obywatel może dzięki wielu sposobom i mediom korzystać z informacji, komunikować się z urzędnikami i brać udział w życiu państwa. Synestezja, łączenie wrażeń odbieranych przez jeden ze zmysłów z doznaniami związanymi z innym zmysłem może być porównana do niektórych wad działalności administracji, jak nadmierna biurokratyzacja, kiedy zamiast załatwienia sprawy możemy spodziewać się wyłącznie stosów niezrozumiałych papierków i wielu godzin spędzonych w kolejkach. Ludzkość od wielu wieków zna sposoby łączenia materiałów. Wynalazek igły i nici pozwolił człowiekowi na zasiedlenie zimnych terytoriów, poznanie sposobów łączenia materiałów budowlanych zwiększyło bezpieczeństwo i wygodę. Administracja dzięki prawidłowemu wykorzystaniu mechanizmów łączenia może wykonywać bardziej skomplikowane i trudniejsze zadania.

Budowanie zdań możliwe jest dzięki poznaniu prawidłowości łączenia wyrazów. Wyrazy natomiast zbudowane są z głosek. Sztuka budowania zdań polega na opanowaniu sposobów porozumiewania się (wysławiania i rozumienia) dzięki odpowiedniemu łączeniu brzmień poddanych intonacji i ekspresji. Poezja wielokrotnie udowadnia, jak wiele możliwości kryje się w słowach odpowiednio połączonych. Język prawniczy w sposób dużo bardziej dokładny i praktyczny powinien zmierzać do opisywania sytuacji i wyznaczania reguł. Kolejność zdań w artykułach, numeracja paragrafów, czy też sposób oznaczania terminu wejścia w życie czy też utraty ważności aktu, a nawet budowa całego systemu aktów prawnych sięga do niezmierzonego potencjału sztuki łączenia i budowania. Jeśli budowę dzieła literackiego przyrównamy do budowy aktu prawnego a budowę zdania do budowy przepisu, wtedy możemy również przywołać zjawiska takie jak sandhi[1] czy też łączenie wyrazów w inny wyraz. Dodatkowo problematyka języków urzędowych pojawia się przy łączeniu państw czy przy zagadnieniach łączenia administracji zróżnicowanych regionów.

Łączenie cyfr zmienia ich znaczenie zarówno w systemie rzymskim, jak i arabskim. Administracja różnych szczebli może działać dzięki odpowiedniemu ich podporządkowaniu. Dodawanie prędkości w fizyce oznacza ruch. Administracja, dzięki odpowiedniej motywacji i atmosferze może wyzwolić w sobie wielki potencjał działania. Reakcje chemiczne, często polegające na dodawaniu substratów mogą tworzyć nowe jakości, mogą też przebiegać bardzo burzliwie. Wiele gatunków preferuje rozmnażanie przez łączenie. Administracja, dzięki powstawaniu nowych dziedzin przemysłu, nauki czy techniki może tworzyć nowe gałęzie i nowe urzędy.

Dodawanie (symbolizowane często znakiem + czyli plus[2]) podlega prawom przemienności oraz łączności. Prawo przemienności polega na tym, że suma nie jest zależna od porządku składników. Prawo łączności ma treść taką, że suma nie zmieni się jeśli najpierw wykonamy dodawanie kilku składników a potem do ich sumy dodamy sumę pozostałych[3]. Działań matematycznych nie można przenosić wprost do oceniania praw rządzących administracją, chociaż poszczególne prawa matematyczne mogą być rozumiane przenośnie. Dodatkowo oczywiście działania matematyczne często są wykorzystywane w procesie administrowania, czy to przy wykonywaniu budżetu, czy też dla obliczania terminów. Matematyczne prawo łączności ma ograniczone zastosowanie w procesie łączenia administracji, gdyż łączenie administracji nie musi być klasycznym dodawaniem. Przykładowo im wcześniej dana prowincja została włączona do Imperium Rzymskiego, tym zwykle łatwiej jej mieszkańcy mogli zostać obywatelami rzymskimi. Poszczególne stany amerykańskie chlubią się datą wstąpienia do U.S.A. podkreślając dawność i historyczność tamtych wydarzeń. Z drugiej strony oczywiście młodość wnosi nową energię i zwykle wiąże się z nową jakością, co podkreślają mieszkańcy "młodszych" stanów U.S.A.

Potocznie rozumiane prawo synergii[4] polega na tym, że możliwości poszczególnych osób są mniejsze niż możliwości tych osób działających wspólnie. Z drugiej strony zaobserwowano, że suma mas składników atomu jest większa niż masa całego atomu. Różnica ta wynika z oddziaływań energetycznych. W procesie łączenia administracji można zaobserwować obie zależności. Zdarza się, że potencjał danego regionu nie jest wykorzystywany ze względu na bardziej konkurencyjnych sąsiadów, ale też może wystąpić sytuacja, kiedy gminy wspólnie realizują cele niedostępne dla każdej z nich osobno. Podczas planowania działań zmierzających do łączenia administracji należy mieć na uwadze przypuszczalny rozwój wydarzeń, wykonywać symulacje i porównywać podobne przypadki.

Łączenie administracji może przebiegać gwałtownie jak i powoli. Gwałtowne zmiany wywoływane są najczęściej przez rewolucyjne wydarzenia historyczno-polityczne, reformy powolne często pozostają praktycznie niezauważalne nawet dla uczestników wydarzeń i tylko kiedy spojrzymy z odpowiedniej perspektywy można dokładnie ocenić znaczenie wprowadzonych zmian. Długotrwałe procesy integracyjne, sięgające do wielu dziedzin życia obywateli i dotykające bardzo wielu wymiarów funkcjonowania administracji są przykładem istnienia wielowymiarowego łączenia administracji. Procesy globalizacyjne czy w szczególności integracja europejska dotyczą zarówno zmian w funkcjonowaniu jednostek podziału i samorządu terytorialnego jak i ustroju oraz działań administracji poszczególnych działów administracji. Obserwujemy upodabnianie się funkcjonowania europejskich uniwersytetów, coraz lepszy przepływ informacji pomiędzy służbami policyjnymi i celnymi. Łączność telewizyjna, telefoniczna czy internetowa jak i udoskonalanie sposobów przemieszczania się osób wpływają na coraz sprawniejszy przepływ informacji, przez co obywatele mają możliwość zapoznawania się z funkcjonowaniem różnych zakątków świata. Najlepsze wzorce powinny być kopiowane i odpowiednio dostosowywane, i mimo że "gorszy pieniądz wypiera lepszy", gorsze rozwiązania należy eliminować, zastępując je bardziej doskonałymi. Konkurencja idei i technik ma szansę wpływać na usprawnienie administracji, co może mieć wielki pozytywny efekt tak dla poszczególnych obywateli jak i dla całych państw.


[1] Sandhi (sanskr. łączenie) - ogół zjawisk fonetycznych zachodzących na styku wyrazów i na styku morfemów w wyrazach.
[2] Plus (łac.) znaczy więcej.
[3] Wielka ilustrowana encyklopedja powszechna wydawnictwa Gutenberga, Kraków 1928, T. IV. str. 48.
[4] Dodać można, że przeciwieństwem synergii jest antagonizm a synergisty - antagonista.