nieporozumienie administracyjne

Nieporozumienie administracyjne to błąd w komunikacji pomiędzy uczestnikami procesu administrowania. Jako błąd rozumieć możemy czynności zachodzące w sposób niewłaściwy. W znaczeniu użytym tutaj, komunikacja to przepływ informacji, zaś uczestnikami procesu administrowania są podmioty biorące udział w działaniach administracji.

Możemy wyróżnić nieporozumienia administracyjne wewnętrzne i zewnętrzne. Nieporozumienie administracyjne zachodzące wewnątrz administracji świadczy o błędach strukturalnych lub też o niskim poziomie kadr administracji. Wewnętrzne nieporozumienie administracyjne może zachodzić na różnych szczeblach aparatu administracyjnego, zarówno w płaszczyźnie poziomej, jak i pionowej. W płaszczyźnie poziomej zwykle dotyczy błędnego podziału zadań, a w płaszczyźnie pionowej braków komunikacyjnych między przełożonym a podwładnym.

Skutkiem nieporozumienia administracyjnego zwykle jest błędne załatwienie danej sprawy, lub brak zakończenia danej sprawy. Zakończenie błędne polega na rozminięciu się oczekiwań i wyobrażeń o załatwianej sprawie pomiędzy uczestnikami procesu administrowania. Przykładowo, organ administracji wydający akt administracyjny spełniający część żądań klienta administracji, przy czym spełniona zostaje część dla klienta mniej ważna [1]. Brak załatwienia sprawy związany jest z występowaniem nieporozumienia administracyjnego dotyczącego treści istotnych, zwykle dotyczących elementów postępowania administracyjnego [2].

Nieporozumienie administracyjne zachodzić może również w stosunku administracyjnoprawnym [3]. Polegać ono może przykładowo na tym, że stosunek administracyjnoprawny zostaje nawiązany w sposób niewłaściwy, pomiędzy niewłaściwymi podmiotami lub wyznaczać niewłaściwe obowiązki i uprawnienia. Istoty nieporozumienia administracyjnego w stosunku administacyjnoprawnym należy dopatrywać się w błędach komunikacyjnych, w niezrozumieniu treści przekazu którejś z potencjalnych stron stosunku [4].

Specyficznym problemem związanym z nieporozumieniem administracyjnym jest aspekt międzynarodowy działalności administracji. Nieznajomość języka, zwyczajów czy przepisów danego kraju w znacznym stopniu sprzyjają powstawaniu sytuacji nieporozumienia administracyjnego. Szczególnie ważnym elementem służącym zapobieganiu nieporozumieniom administracyjnym jest przygotowywanie odpowiednich, profesjonalnych tłumaczeń dokumentów, a także rozwijanie komparatystyki administracji. Organizacje międzynarodowe wytwarzają własne metody działania, częste jest również wykorzystywanie języków międzynarodowych. Podobne zjawiska zachodzą w przypadku zagranicznej działalności administracji danego państwa. Globalizacja i standaryzacja pozwalają na unikanie pewnych nieporozumień administracyjnych związanych z nieznajomością kultur, jednakże znaczne różnice między kulturami różnych krajów istnieją nadal, co niejednokrotnie wymaga korzystania z poradników czy usług doradców w przypadku kontaktu z administracją obcych państw. Należy tu wskazać również na znaczenie wymian młodzieży i nauczania języków obcych wśród kadry urzędniczej, jako na element pomagający zmniejszyć ryzyko powstawania nieporozumień administracyjnych w aspekcie międzynarodowym.

Również braki w koordynacji często związane są z istnieniem nieporozumień administracyjnych. Czynności administracji podejmowane w sposób utrudniający działania poszczególnym podmiotom mogą wynikać nie tylko z błędów ustawodawcy czy złej woli, ale także z błędów komunikacyjnych między uczestnikami procesu administrowania, czyli nieporozumienia administracyjnego.

Zaniedbania w informowaniu społeczeństwa, czy to w przypadku wprowadzania reform, czy w przekonywaniu do słuszności konkretnych działań administracji również powodują powstawanie wyobrażeń odbiegających od rzeczywistego kształtu i sposobów działania administracji. Istnienie w społeczeństwie błędu w komunikacji związanego z procesem administrowania wywołuje opór ludności wobec władzy i zjawisko obniżania zaufania do organów państwa [5]. Ten przypadek zewnętrznego nieporozumienia administracyjnego również należy do zagadnień polityki administracji.

Powstawaniu nieporozumienia administracyjnego sprzyja stereotypowe myślenie, brak szerokich horyzontów umysłowych czy skupienie się na wąskim wycinku rzeczywistości, w oderwaniu od całokształtu stosunków społecznych. Urzędnik, pragnący utrzymać wysokie zdolności komunikacyjne, powinien nie tylko utrzymywać kontakt z bieżącymi wydarzeniami mającymi miejsce w życiu publicznym, ale również dbać o ciągłe doskonalenie swojego warsztatu, zarówno pod względem znajomości aktualnych przepisów, jak i pod względem komunikacji społecznej [6].

Wytwarzanie się specyficznego języka administracji, niezrozumiałego dla przeciętnego obywatela, jest zjawiskiem patologicznym, jednak zaobserwować je można w administracji wielu państw. Poprzez używanie hermetycznego języka, administracja wywołuje liczne sytuacje braku komunikacji z klientami administracji, czyli zewnętrzne nieporozumienia administracyjne. Tworzenie warunków sprzyjających powstawaniu nieporozumień administracyjnych jest zjawiskiem antydemokratycznym, prowadzącym do powstawania wrogości obywateli wobec państwa.

Podczas kształcenia przyszłych kadr urzędniczych ważne jest wykształcenie zdolności sprawnej i klarownej komunikacji. W celu zapobiegania powstawaniu nieporozumień administracyjnych potrzebne jest praktyczne zaznajamianie studentów z urządzeniami technicznymi służącymi komunikacji, nauczanie sposobów zrozumiałego przemawiania, sporządzania dokumentów jak i wykształcanie umiejętności słuchania klientów administracji i rozumienia pism, kierowanych do administracji przez obywateli.

Urzędnik powinien nie tylko umieć unikać nieporozumienia administracyjnego pomiędzy członkami aparatu administracyjnego państwa, jak i o odpowiednie komunikowanie z klientami administracji. Ważne jest również dbanie o zapewnienie dobrej komunikacji między organami państwa a społeczeństwem. Opinia publiczna jest ważnym elementem demokratycznego państwa, administracja - dbając o dobro ogółu i służąc społeczeństwu - musi jednocześnie pamiętać o konieczności odpowiedniego kształtowania swojego wizerunku. Nie do przecenienia w zapobieganiu powstawania nieporozumienia administracyjnego w stosunkach między administracją publiczną a obywatelami są media. Media ukazują obywatelom elementy administracji publicznej, kształtując obraz aparatu państwa, podnosząc znaczenie niektórych zjawisk a marginalizując rolę innych.

Media mogą tłumaczyć obywatelom prawidłowości zachodzące w administracji, jednak zdarza się ukazywanie aparatu państwa w sposób niezgodny z rzeczywistością. Media są zatem władne zapobiegać nieporozumieniom administracyjnym lub je tworzyć. Przy zachowaniu standardów demokratycznych i unikaniu stronniczości, media powinny mieć na uwadze dobro ogółu i w sposób odpowiedzialny pozwalać wszystkim obywatelom na zrozumienie procesów i wydarzeń zachodzących na świecie.

Administracja, w celu zapobiegania powstawaniu nieporozumień administracyjnych musi znać sposoby komunikacji wykorzystywane przez obywateli. Administracja oddziałuje na rzeczywistość, również tutaj powinna umieć pozytywnie wpływać zarówno na piękno języka, jak i na jego zrozumiałość. Władze publiczne nie tylko poprzez uczestniczenie w procesie komunikacji społecznej wpływają na kształt języka, mają bowiem również możliwość wpływania na programy nauczania, na zasady pisowni czy nazewnictwo.

Problem zrozumiałości i unikania nieporozumień administracyjnych pojawia się w wielu normach należących do prawa administracyjnego. Pamiętając, że nieporozumienie administracyjne dotyczy nie każdego rodzaju nieporozumienia, ale tylko takiego, które dotyczy procesu administrowania, zauważmy obecność wymogów dotyczących zrozumiałości języka np. odnośnie imion i nazwisk, nazewnictwa miejscowości, ulic czy nazw geograficznych, jak i nazw urzędów, stanowisk czy dokumentów. Niedoskonałości regulacji jak i różnorodna praktyka często prowadzą do powstawania błędów w zrozumieniu danego zjawiska. Błędy takie, występujące w praktyce zarządzania i postępowaniu administracyjnym, negatywnie wpływają na proces administrowania właśnie jako nieporozumienia administracyjne.

Zauważmy jak ważna jest odpowiednia polityka dotycząca dokumentów stwierdzających dane osobowe, czy właściwa regulacja nazw organizacji. Pomyłki co do osoby (qui pro quo) czy adresu znacznie utrudniają załatwianie spraw przez administrację. Jeszcze innym zagadnieniem, wpływającym na powstawanie nieporozumienia administracyjnego jest nieznajomość prawa. Ograniczone stosowanie zasady ignorantia iuris nocet w prawie administracyjnym nie dotyczy przedstawicieli aparatu administracyjnego [7]. Błędne interpretowanie przez urzędników przepisów, nieznajomość struktur czy właściwości organów administracji publicznej prowadzi do nieporozumień administracyjnych wydłużających postępowanie, obniżających jakość administracji i świadczących o niskim poziomie kadr lub niejasności przepisów. Jednakże nieznajomość zawiłości regulacji czy struktur administracji przez obywatela nie powinno automatycznie prowadzić do nieporozumień administracyjnych. Organ administracji publicznej powinien w takiej sytuacji wyjaśnić klientowi administracji odpowiednią procedurę zmierzającą do załatwienia sprawy, a nawet pomóc w załatwieniu tej sprawy nie zmuszając klienta do wędrówki pomiędzy okienkami i urzędami.

Uproszczenie procedur, jednakże przy zachowaniu standardów jakości administracji, znacznie obniża ryzyko powstawania nieporozumienia administracyjnego. Fachowa kadra urzędnicza ma lepszy dostęp do dokumentów i informacji niż obywatel, zajmujący się zawodowo zupełnie innymi sprawami. Godnym przemyślenia jest zmniejszenie ilości kontaktów między obywatelem a administracją, i przekazanie administracji obowiązku dbania o niektóre sprawy obywateli [8]. Celem nie jest tworzenie społeczeństwa niezaradnego, jednakże współczesny świat wymaga podziału pracy, a obywatele powinni unikać nadmiernych obowiązków, niezwiązanych z ich pracą i zainteresowaniami.

Bardzo interesującym z punktu widzenia problematyki nieporozumienia administracyjnego jest polecenie służbowe. Zgodnie z poglądami Ch. Barnarda, ważna jest znajomość dróg komunikacji między członkami organizacji, a komunikaty powinny być przekazywane na tyle bezpośrednio, na ile to możliwe. Zrozumienie poleceń jest warunkiem ich właściwego spełnienia. Nieporozumienie administracyjne związane z późniejszym niewykonaniem polecenia administracyjnego często polega właśnie na błędnej interpretacji przekazu zawartego w pisemnym lub ustnym poleceniu. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na rosnącą rolę łączności przy pomocy środków technicznych, za pomocą których mogą być wydawane polecenia. W celu sprawdzenia, czy polecenie służbowe zostało należycie zrozumiane, stosowana może być metoda żądania powtórzenia polecenia przez podwładnego, lub też bieżąca kontrola wykonywanych czynności. Przede wszystkim ważne jest jednak istnienie zrozumiałego języka, znanego członkom organizacji [9].

Jako na kolejny przykład nieporozumienia administracyjnego możemy wskazać na występujący faktycznie również w strukturach administracji publicznej tzw. paradoks Abilene [10]. W związku z brakiem przepływu informacji między członkami ciał kolegialnych, lub też z powodu niewłaściwego wyrażania opinii przez poszczególnych członków, podejmowana zostaje decyzja, którą każdy z członków z osobna uważa za niesłuszną. Sposobem na uniknięcie nieporozumienia administracyjnego w tym przypadku jest ograniczanie formalizmu, i przede wszystkim budowanie zaufania pomiędzy członkami organizacji oraz dbanie o nieskrępowaną i niekonfliktową wymianę poglądów.

Zakończenie stanu nieporozumienia administracyjnego może odbyć się na kilka sposobów. Albo nieporozumienie zostanie wyjaśnione, nieznane sformułowania przekazane innymi słowami, a wątpliwości rozwiane między podmiotami uczestniczącymi w procesie załatwiania danej sprawy administracyjnej, albo nieporozumienie administracyjne znajdzie finał przed osobami trzecimi, za które uznać możemy tutaj mediatorów, sądy czy organy wyższej instancji. Zdarza się również, że nieporozumienie nie zostanie wyjaśnione, czasem wręcz nie zostanie zauważone.

Godnym podkreślenia jest wielkie znaczenie rozwiewania nieporozumień administracyjnych w jak najwcześniejszym stadium. Zarówno w sprawie sądowej, jak i w mediacji ważna jest umiejętność słuchania ze zrozumieniem, poznawanie opinii i różnych punktów widzenia. Nieporozumienie administracyjne prowadzi do konfliktów, czasem prosta wymiana opinii na temat zaistniałej sytuacji wystarczy do naprawienia błędu w komunikacji między uczestnikami procesu administrowania.

Należy również wspomnieć o celowym wykorzystywaniu nieporozumienia administracyjnego. Zdarza się, że poszczególne organy państwa sięgają do pozorowania działań. Wskazać tu możemy przykładowo na tworzenie sprawozdań nie mających pokrycia w rzeczywistych działaniach, skupianie się wyłącznie na formalnej działalności wewnątrz administracji czy na podwójną rachunkowość. Takie nieporozumienia administracyjne zwykle związane są z niewłaściwym zrozumieniem roli administracji w społeczeństwie. Obywatele, przekazując administracji zadania i środki na ich wykonanie mają oczekiwania co do sposobu i skutków działania administracji. Obecność nieporozumienia administracyjnego pomiędzy społeczeństwem a aparatem biurokratycznym jest zjawiskiem częstym, mającym źródła w mentalności i kulturze.

Administracja przenikana jest przez politykę. Korzystając ze znajomości mechanizmów konstytucyjnych i ustawowych, organy państwa celowo posługują się nieporozumieniem administracyjnym. Osoby zajmujące stanowiska publiczne wskazują na błędne wykonanie ich prawidłowych projektów, wskazują również na działania konkurentów politycznych jako na źródło niepowodzeń całości działań państwa [11].

Istnieje również kilka innych sposobów rozumienia pojęcia nieporozumienia administracyjnego, również wartych opisania i poddania analizie. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na takie znaczenia nieporozumienia administracyjnego, jak: sformułowanie dotyczące negatywnej oceny zastosowania formy prawnej porozumienia administracyjnego, błąd polityki administracyjnej jak również pomyłka dotycząca właściwości podmiotów administrujących [12].

W przypadku nieporozumienia administracyjnego, rozumianego jako błąd polityki administracyjnej, zjawisko to polega na realizowaniu przez administrację zadań niezgodnych z celami państwa. Nie jest to zjawisko równoznaczne z błędami komunikacyjnymi między organami państwowymi, lecz dotyczy niewłaściwego wyznaczania celów działalności państwa lub niewłaściwych metod mających służyć określeniu tych celów [13].

Występując w trakcie stosowania poszczególnych form prawnych działania administracji, nieporozumienie administracyjne przybiera różną postać. Praktycznie każda z przywoływanych przez doktrynę prawa administracyjnego form działania administracji może zostać dotknięta nieporozumieniem administracyjnym. Spośród katalogu form działania administracji w ujęciu M. Zimmermanna [14] przykładowo wskazać możemy na nieporozumienie administracyjne występujące w związku ze stosowaniem aktów planowania. Błąd w zrozumieniu treści aktu planowania tworzy typowe nieporozumienie administracyjne, skutkujące zwykle innym przebiegiem działań administracji, niż było to przewidziane. Spośród form prawnych działania administracji wymienianych przez J. Starościaka [15] jako na typową sytuację powstawania nieporozumienia administracyjnego możemy wskazać działalność społeczno-organizatorską. Brak odpowiedniego przepływu informacji między administracją a obywatelami może prowadzić do powstawania nieporozumienia administracyjnego polegającego zwykle na niewłaściwym interpretowaniu działań administracji. Na szczególne omówienie w kontekście omawianego tematu zasługuje forma prawna porozumienia administracyjnego.

Pojęcie nieporozumienia administracyjnego może być interpretowane jako element negatywnej oceny porozumienia administracyjnego [16]. Jest to sposób interpretacji pojęcia nieporozumienia administracyjnego odrębny od rozumienia tego terminu jako błędu komunikacyjnego pomiędzy uczestnikami procesu administrowania, błędu polityki administracyjnej czy błędu co do właściwości organów administracji. Negatywna ocena porozumienia administracyjnego, nazywanego wtedy nieporozumieniem administracyjnym, może dotyczyć np. niecelowości takiego porozumienia administracyjnego bądź jego niesprawiedliwości. W tym znaczeniu nieporozumienie administracyjne nie jest odrębną formą prawną działania administracji, nie może też być uznane za odmianę porozumienia administracyjnego. Taka negatywna ocena porozumienia administracyjnego wskazuje na sprzeczność konkretnego zastosowania tej formy prawnej działania administracji z jej istotą. Jak już wspomnieliśmy, ten sposób rozumienia pojęcia nieporozumienia administracyjnego jest czymś innym niż omówione wcześniej błędy w komunikacji, które tutaj mogłyby dotyczyć np. niezgodności oświadczeń woli podmiotów dokonujących porozumienia administracyjnego [17].

Nieporozumienie administracyjne rozumiane jako pomyłka dotycząca właściwości podmiotów administrujących związane jest z błędnym wyobrażeniem o strukturach administracji i podziale kompetencji pomiędzy poszczególnymi podmiotami administrującymi. Również w tym przypadku nieporozumienie administracyjne nie polega na braku przepływu informacji między podmiotami uczestniczącymi w procesie administrowania, lecz jest wynikiem nieodpowiedniego interpretowania przepisów prawa [18].

Pojęcie nieporozumienienia administracyjnego należy do ważnych zagadnień związanych z problemami występującymi w procesie administrowania. Dla zapewnienia lepszej jakości administracji, unikania nadmiernych kosztów i w celu propagowania standardów demokratycznego państwa prawnego należy poznać jego przyczyny i skutki a także wskazać sposoby przeciwdziałania powstawaniu nieporozumień administracyjnych tak prawodawcom, jak i obecnym oraz przyszłym członkom aparatu administracyjnego.


[1] Możemy wyobrazić sobie sytuację, gdzie przyznane mogą być nagrody pieniężne lub odznaczenia, część klientów wyżej będzie cenić odznaczenie i jego znaczenie symboliczne, a część - materialną wartość nagrody pieniężnej. W przypadku przyznania rzeczy mniej pożądanej, mimo najlepszych chęci organu administracji klient pozostanie niezadowolony. Jest to przykład nieporozumienia administracyjnego mającego źródła w różnicy systemów wartości podmiotów biorących udział w procesie administrowania.
[2] Jako przykład wskażmy na niezrozumienie konieczności złożenia wymaganych dokumentów czy złożenie ich w nieodpowiednim terminie, błędną formę wymaganego pisma czy też błędne wyobrażenie co do istniejących uprawnień. Również w przypadku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nieporozumienie administracyjne może prowadzić do załatwienia sprawy w oczach reprezentantów władzy publicznej, ale brak takiego załatwienia w oczach klienta administracji.
[3] E. Ochendowski: Prawo administracyjne, Toruń 2004, str. 37.
[4] Można tu wskazać na organ administracji jako na stronę w stosunku administracyjnoprawnym zwykle realnie silniejszą, czyli mającą decydujący wpływ na określenie faktycznego kształtu stosunku administracynoprawnego, lub na organ nadrzędny w przypadku stosunków w sferze wewnętrznej administracji. Należy jednak wspomnieć, że np. w przypadku porozumienia administracyjnego możemy mieć do czynienia z równorzędnością podmiotów (ewentualnego nieporozumienia administracyjnego zachodzącego w tym przypadku nie należy mylić z pojęciem nieporozumienia administracyjnego jako element negatywnej oceny formy prawnej porozumienia administracyjnego).
[5] J. Starościak: Zarys nauki administracji, Warszawa 1966, str. 386.
[6] J. Wittlin: Vademecum porozumienia w nieporozumieniu, Łódź 1989, str. 64.
[7] Z. Duniewska: Ignorantia iuris w prawie administracyjnym, Łódź 1998, str. 17.
[8] Problematyka należy do zagadnień polityki administracji, i może być rozwiązywana na wiele sposobów. Zaobserwować możemy zwiększanie się ilości zadań przekazywanych administracji, przy jednoczesnym jej rozroście.
[9] Ch. Barnard: Funkcje kierownicze, Kraków 1997, str. 187.
[10] J. Supernat: Zarządzanie, Wrocław 2005, str. 23.
[11] W wielu krajach (np. w USA) znane są targi dotyczące budżetu, politycy obiecują nierealne sumy licząc że ich projekty zostaną skorygowane. Dzięki temu odpowiedzialność przeniesiona zostaje na inne podmioty, a dany polityk może mówić, że wywiązuje się z obietnic danych wyborcom.
[12] Jeszcze innym zjawiskiem związanym z nieporozumieniem administracyjnym jest istnienie różnic w poglądach doktryny. Różnice takie mogą mieć znaczną wartość dla wszechstronności poglądów badawczych, jednocześnie mogą stawać się one źródłem wielu nieporozumień administracyjnych polegających na różnym pojmowaniu określonych instytucji dotyczących administracji; G. Woroniecka: porozumienie i nieporozumienie w socjologii: zróżnicowanie audytoriów i kolizja dyskursów, [w:] J. Goćkowski, M. Sikora (red.): Porozumiewanie się i współpraca uczonych, Kraków 1997, str. 249.
[13] W przypadku takiego rozumienia nieporozumienia administracyjnego należy pamiętać o szczególnie dużej subiektywności ocen dotyczących celowości danych przedsięwzięć.
[14] M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński: Polskie prawo administracyjne, Część ogólna, Warszawa 1956, str. 323.
[15] J. Starościak: Prawne formy działania administracji, Warszawa 1957, str. 17.
[16] Należy przy tym zauważyć, że pojęcie porozumienia występuje w doktrynie prawa administracyjnego nie tylko w znaczeniu porozumienia administracyjnego, ale również w znaczeniu potocznym. Np. ugoda administracyjna definiowana jest jako porozumienie pisemne; M. Wierzbowski (red.): Prawo administracyjne, Warszawa 2000, str. 311.
[17] Z. Cieślak: Porozumienie administracyjne, Warszawa 1985, str. 156.
[18] Mimo, iż w pewnym sensie możemy tu wskazać na prawodawcę jako na uczestnika procesu administrowania (w tym znaczeniu wykładnia przepisów sprzeczna z celem ustawodawcy również może być uznana za nieporozumienie administracyjne), właściwsze wydaje się uznanie tego sposobu rozumienia pojęcia nieporozumienia administracyjnego za zjawisko odrębne od rozumienia nieporozumienia administracyjnego jako błędu w komunikacji.